De Nederlandse woningmarkt doorloopt momenteel een fundamentele transformatie in de relatie tussen publieke taken en commerciële activiteiten. In het hart van deze verandering staat de markttoets, een proceduredie bepalde of woningcorporaties het recht hadden om buiten hun traditionele taken te investeren. Voor jarenlang was deze toets een onontkoombaar obstakel voor woningcorporaties die wilden meedoen aan de bouw van vrije sector huurwoningen of koopwoningen. De recente besluitvorming door de Autoriteit Woningmarkt en de wetswijzigingen in 2024 hebben deze regelgebruikte markttoets definitief uit de Woningwet verwijderd. Deze juridische verschuiving vormt een keerpunt voor de bouw van middenhuurwoningen en de rol van corporaties in de brede woningvoorziening.
Het begrip van deze verandering vereist een diepgaande analyse van de scheiding tussen DAEB-activiteiten (Diensten van Algemeen Economisch Belang) en niet-DAEB-activiteiten. De DAEB-tak omvat de kerntaken van woningcorporaties, zoals het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen en maatschappelijk vastgoed. Deze activiteiten zijn vrijgesteld van de mededingingsregels van de Europese Unie vanwege hun maatschappelijke functie. Niet-DAEB-activiteiten daarentegen, zoals huurwoningen in de vrije sector, koopwoningen en commercieel vastgoed, vallen onder de regelgeving van de interne markt van de EU.
Tot voor kort was een markttoets verplicht voor elk nieuw project in de niet-DAEB-sector. Deze toets, uitgevoerd door de gemeente, diende als een filtermechanisme. De kernvraag was eenvoudig: zijn er al commerciële partijen die bereid zijn het project uit te voeren? Als het antwoord ja was, mocht de woningcorporatie niet ingrijpen om marktverstoring te voorkomen. Alleen als er geen andere geïnteresseerde marktpartijen waren, mocht de corporatie investeren. Deze regelgeving was ontworpen om kruissubsidiëring te voorkomen, waarbij staatssteun voor maatschappelijke taken zou kunnen worden gebruikt om concurrenten onrechtmatig te verstoren.
De situatie veranderde drastisch per 1 januari 2021. De Autoriteit Woningmarkt, de toezichthouder op woningcorporaties, besloot de markttoets voor drie jaar op te schorten. Dit was geen tijdelijke loslating van regels, maar een strategische beslissing om de woningvoorziening te versnellen, met name tijdens economische crises. Het idee was dat woningcorporaties, in tegenstelling tot marktpartijen, makkelijker en goedkoper geld kunnen lenen, zelfs in onzekere tijden. Door de markttoets op te schorten, kwam de drempel voor nieuwbouw in de vrije sector lager. Dit werd echter niet direct wettechnisch vastgelegd.
Eind 2023 volgde een evaluatie van deze opschorting. De conclusie was dat de maatregel een "voorzichtig positief effect" had op investeringen, maar niet het verwachte grote effect op de bouw van 50.000 middenhuurwoningen opleverde. De vereniging van woningcorporaties Aedes wees erop dat de afschaffing van de markttoets op zichzelf niet voldoende is. De financiële haalbaarheid blijft een groot knelpunt door stijgende bouwkosten, inflatie en hoge rentestanden. Woningcorporaties hebben moeilijkheden bij het aantrekken van leningen voor niet-DAEB-activiteiten, omdat deze niet gefinancierd mogen worden via de WSW-borging die voor het sociale segment geldt.
Dit leidde tot een definitieve stap: per 1 januari 2024 is de verplichte markttoets volledig afgeschaft. Artikel 44c van de Woningwet is hiermee vervallen. Hierdoor hoeven woningcorporaties geen goedkeuring meer te vragen bij de Autoriteit Woningcorporaties voordat ze in niet-DAEB-activiteiten investeren. De wetgever beoogde oorspronkelijk dat deze taken door marktpartijen zouden worden gedaan, maar door de afschaffing kunnen corporaties nu vrij investeren in nieuwbouw, aankoop van vrije sector huurwoningen en nieuwbouw van koopwoningen.
Deze verandering brengt echter complexe financiële en bestuurlijke uitdagingen met zich mee. Het is cruciaal om te begrijpen dat de afschaffing van de markttoets geen automatische groen licht betekent voor elke investering. De financiële structuur van een woningcorporatie blijft strikt gescheiden tussen DAEB en niet-DAEB. Deze scheiding kan op twee manieren plaatsvinden: administratief of juridisch. Bij een administratieve scheiding worden baten, lasten, activa en passiva administratief toegerekend aan een DAEB-tak en een niet-DAEB-tak. Bij een juridische splitsing wordt het niet-DAEB bezit afgescheiden naar één of meerdere woningvennootschappen. Dit zorgt voor een echte vermogensscheiding en voorkomt dat staatssteun voor maatschappelijke taken wordt gebruikt voor commerciële doeleinden.
Voor het succesvol uitrollen van dit beleid is het van essentieel belang dat woningcorporaties eerst nagaan of ze over de benodigde financiële middelen beschikken. Omdat niet-DAEB-investeringen niet met WSW-borging gefinancierd mogen worden, moeten deze investeringen gefinancierd worden vanuit de bestaande niet-DAEB-exploitatiekasstroom, verkoopkasstroom of met ongeborgde leningen. Voordat er verplichtingen worden aangegaan, dient de financiële dekking volledig gegarandeerd te zijn. Dit vereist een zorgvuldig proces binnen de Raad van Commissarissen, waar principiële en zakelijke discussies vaak tot veel emotie leiden.
De discussie binnen het bestuur draait vaak rond de vraag: "Waarom zouden we risico's lopen als commerciële partijen het niet doen?" De principiële discussie focust op de vraag of een corporatie wel of niet in niet-DAEB projecten moet investeren, los van kosten en opbrengsten. Dit is een misvatting dat corporaties dit niet zouden mogen, maar de wetgever beoogde juist dat marktpartijen deze taken overnemen. Door de afschaffing van de markttoets is deze discussie echter van aard veranderd. Nu de barrière wegvalt, ligt de focus op de financiële haalbaarheid en de strategie.
Het is essentieel om te benadrukken dat de afschaffing van de markttoets niet betekent dat woningcorporaties vrij zijn om zomaar te investeren zonder enige beperking. De verplichting tot scheiding blijft bestaan om kruissubsidiëring te voorkomen. Het is juridisch niet mogelijk om het middensegment onder het bestaande DAEB Vrijstellingsbesluit van 2012 of het EC-besluit 2009 te plaatsen. Dit betekent dat verhuurders geen financiering ontvangen voor deze activiteiten. De financiën moeten dus volledig uit de eigen middelen van de corporatie komen of via ongeborgde leningen.
Deze verandering biedt echter ook kansen. Woningcorporaties kunnen nu sneller inspelen op de vraag naar middenhuurwoningen, die niet meer vallen onder de sociale huurprijzen, maar ook niet volledig vrij zijn van regulering. Het middensegment heeft een maximaal puntenaantal van 186 punten, wat overeenkomt met een huurprijs van maximaal €1.157,95. Voor huurwoningen in de vrije sector, die 187 punten of meer hebben, mogen verhuurders de huurprijs zelf bepalen. Deze duidelijkheid in prijsvorming maakt het mogelijk voor corporaties om strategische keuzes te maken die passen bij de wijkontwikkeling en portefeuillestrategie.
Een belangrijk aspect dat vaak onder het matig komt, is dat de markttoets ook gold voor aankoop van bestaande vastgoed en nieuwbouwprojecten. De opschorting en uiteindelijke afschaffing geldt voor al deze vormen van investering. Toch blijft er een uitzondering bestaan: niet-DAEB investeringen in herontwikkeling op eigen grond die in bezit was per 1 januari 2015, waren al vrijgesteld van de markttoets. Deze projecten blijven dus ook na 1 januari 2024 vrijgesteld, omdat ze al onder een uitzondering vielen.
In de praktijk leidt dit tot een nieuw beeld binnen de Raad van Commissarissen. Als de gemeente een verzoek neerlegt aan de corporatie om niet-DAEB woningen te realiseren, kan dit leiden tot veel discussie en emotie binnen het bestuur. Sommige commissarissen vinden dat dit niet binnen de kerntaken valt ("wij zijn daar niet voor"). Anderen, inclusief de bestuurder en sommige commissarissen, betogen dat dit plan perfect aansluit op de wijkontwikkeling en de portefeuillestrategie. De voorzitter van de raad moet hier een balans vinden. Het is belangrijk om de emotie niet te "wegwuiven", maar om het gesprek te structureren in twee delen: een principiële discussie (zullen we dit doen of niet?) en een zakelijke discussie over de risico's en financiële dekking.
Deze dynamiek benadrukt dat de afschaffing van de markttoets geen automatische go-vooruit is. Het vereist een zorgvuldige afweging binnen het bestuur. De Raad van Commissarissen moet zorgen dat er geen kruissubsidiëring plaatsvindt en dat de financiële risico's correct worden beheerd. Het is cruciaal dat er geen verplichtingen worden aangegaan zonder volledige financiële dekking. Dit vereist een grondige analyse van de huidige financiële situatie, de toekomstige kasstromen en de beschikbaarheid van ongeborgde leningen.
Om de complexiteit van de situaties te illustreren, is het nuttig om de verschillende segmenten en hun kenmerken in een overzicht te presenteren. De volgende tabel geeft een duidelijke vergelijking van de drie hoofdsegmenten in de woningmarkt en hun relatie tot de markttoets en financiering.
| Kenmerk | Sociale Huur (DAEB) | Middenhuur (Niet-DAEB) | Vrije Sector (Niet-DAEB) |
|---|---|---|---|
| Maximaal aantal punten | 143 punten | 186 punten | 187 punten of meer |
| Maximale huurprijs | € 879,66 | € 1.157,95 | Zelf te bepalen |
| Verhouding tot DAEB | DAEB activiteit | Niet-DAEB activiteit | Niet-DAEB activiteit |
| Markttoets (voor 2024) | Niet van toepassing | Verplicht (tot 2024) | Verplicht (tot 2024) |
| Markttoets (na 1 jan 2024) | Niet van toepassing | Niet meer verplicht | Niet meer verplicht |
| Financiering | WSW-borging beschikbaar | Geen WSW-borging | Geen WSW-borging |
| Financieringsbron | Borging + Eigen middelen | Eigen middelen / Ongeborgd | Eigen middelen / Ongeborgd |
| Scheiding | Geintegreerd in DAEB-tak | Scheiding vereist (admin of juridisch) | Scheiding vereist (admin of juridisch) |
Deze tabel toont duidelijk dat de afschaffing van de markttoets een grote stap is voor de toegang van woningcorporaties tot het middensegment en de vrije sector. Het maakt het mogelijk voor deze organisaties om sneller te reageren op de vraag naar woningen in het middensegment, zonder de vertragingen die de markttoets met zich meebrachte. De verwachting is dat dit leidt tot een toename van het aantal gebouwde woningen in deze segmenten, hoewel de financiële uitdagingen van stijgende kosten en hoge rentes nog steeds een belemmering vormen.
Het is ook belangrijk om te benadrukken dat de afschaffing van de markttoets geen verandering brengt in de noodzaak tot scheiding van activiteiten. De Woningwet waarborgt een goede scheiding van DAEB en niet-DAEB activiteiten om staatssteun te beperken tot maatschappelijke taken. Zowel bij een administratieve scheiding als bij een juridische splitsing is vooraf instemming van een toezichthouder vereist. Dit betekent dat woningcorporaties, zelfs zonder markttoets, nog steeds moeten voldoen aan de eisen rondom de scheiding van hun activiteiten.
Deze situatie vereist van woningcorporaties dat ze een zorgvuldige analyse maken van hun eigen financiële situatie. Voor elk project in de niet-DAEB sector moet worden nagegaan of de middelen beschikbaar zijn. Dit betekent dat de financiering niet mag worden gedaan via de WSW-borging, maar moet komen uit de bestaande niet-DAEB-exploitatiekasstroom, verkoopkasstroom of via ongeborgde leningen. Dit is een belangrijke beperking die de schaal van de investeringen beperkt, ondanks de afschaffing van de markttoets.
De discussie binnen de Raad van Commissarissen is vaak emotioneel geladen. Sommige leden vinden dat woningcorporaties niet in niet-DAEB projecten moeten investeren, omdat dit niet binnen hun kerntaken valt. Anderen menen dat dit juist past binnen de ontwikkelde wijk- en portefeuillestrategie. Het is de taak van de voorzitter van de raad om deze discussies te structureren en te focussen op de zakelijke aspecten en de financiële risico's. Het is cruciaal om te beseffen dat de wetgever oorspronkelijk beoogde dat deze investeringen door marktpartijen worden gedaan, maar door de afschaffing van de markttoets is deze barrière verwijderd.
De conclusie uit de evaluatie eind 2023 was dat de opschorting van de markttoets een "voorzichtig positief effect" had op de investeringen. De vereniging van woningcorporaties Aedes gaf echter aan dat dit niet voldoende was voor de bouw van 50.000 middenhuurwoningen. De financiële haalbaarheid staat ter discussie door de stijgende bouwkosten, inflatie en rente. Dit betekent dat de afschaffing van de markttoets op zichzelf niet voldoende is om het tekort aan woningen op te lossen. De financiële beperkingen blijven een belangrijk obstakel.
Ondanks deze uitdagingen biedt de nieuwe situatie kansen voor woningcorporaties om sneller in te spelen op de vraag naar woningen in het middensegment en de vrije sector. De afschaffing van de markttoets betekent dat woningcorporaties nu vrij kunnen investeren in nieuwbouw, aankoop van vrije sector huurwoningen en nieuwbouw van koopwoningen, mits ze over de benodigde financiële middelen beschikken. Dit vereist een zorgvuldige strategie binnen het bestuur en een duidelijke scheiding van de activiteiten.
Conclusie
De afschaffing van de markttoets per 1 januari 2024 markeert een fundamentele verschuiving in de rol van woningcorporaties in de Nederlandse woningmarkt. Wat ooit een verplichte belemmering was om marktverstoring te voorkomen, is nu verwijderd, waardoor corporaties meer vrijheid hebben om te investeren in niet-DAEB activiteiten zoals middenhuur en vrije sector woningen. Dit is een direct gevolg van de tijdelijke opschorting die in 2021 begon en uiteindelijk heeft geleid tot een permanente wetswijziging.
Toch is het essentieel om te benadrukken dat deze nieuwe vrijheid niet zonder voorbehoud is. De financiële structuur blijft strikt: niet-DAEB activiteiten mogen niet worden gefinancierd via de WSW-borging. Dit betekent dat de kosten en risico's volledig bij de corporatie zelf liggen. De noodzaak tot administratieve of juridische scheiding van activiteiten blijft bestaan om kruissubsidiëring te voorkomen. De financiële haalbaarheid blijft een uitdaging door de stijgende bouwkosten, inflatie en hoge rente.
De impact van deze veranderingen zal in de komende jaren zichtbaar worden in het aantal nieuwe woningen dat door woningcorporaties wordt gebouwd in het middensegment. Of dit leidt tot het bereiken van de doelstelling van 50.000 extra middenhuurwoningen, hangt af van de financiële strategieën die woningcorporaties ontwikkelen om hun eigen middelen en ongeborgde financiering te organiseren. De rol van de Raad van Commissarissen wordt hierbij cruciaal, waarbij principiële en zakelijke discussies moeten worden georganiseerd om de risico's correct af te wegen.
De markttoets was een instrument om te garanderen dat woningcorporaties alleen handelen als de markt falend was. Met de afschaffing van dit instrument hebben corporaties nu de vrijheid om op eigen initiatief te investeren, mits ze de financiële middelen hebben. Dit is een stap voorwaarts in de versnelling van de woningbouw, maar vereist een zorgvuldige financiële planning en beheer van risico's.