De functionering van woningcorporaties binnen de Nederlandse sociale huursector is onderworpen aan een strikt kader van regels die betrekking hebben op staatssteun, marktverstoring en de scheiding tussen verschillende types activiteiten. Een centraal aspect in dit regelkader is het concept van "non-activiteit", niet in de zin van werkloosheid, maar als een specifieke juridische status die voorkomt dat staatssteun voor maatschappelijke taken wordt doorgeschoven naar commerciële activiteiten. Dit mechanisme is essentieel om te voorkomen dat de overheid indirect via de woningcorporatie markten vervormt door concurrentieverstoring aan te richten. De wetgeving rondom woningcorporaties, met name de Woningwet en de Europese staatssteunregels, schrijft voor dat een duidelijke scheiding moet plaatsvinden tussen diensten van algemeen economisch belang (DAEB) en activiteiten die daarbuiten vallen (niet-DAEB). Deze scheiding is geen louter administratieve formaliteit, maar een noodzakelijke voorwaarde voor het behoud van de staatssteun die woningcorporaties ontvangen.
De kern van de discussie draait om de vraag wanneer een topfunctionaris of een gehele activiteit als "non-actief" kan worden beschouwd. In de context van vertrekregelingen en beëindiging van dienstverbanden is de status van non-activiteit cruciaal voor de bepaling van financiële compensaties. Als sprake is van onvrijwillige non-activiteit, wordt dit niet als een uitkering wegens beëindiging van het dienstverband aangemerkt, maar als reguliere bezoldiging. Dit heeft directe gevolgen voor de geldende maximumbedragen en de toelating tot de WNT-regels. Tegelijkertijd geldt voor de activiteiten zelf: woningcorporaties mogen geen commerciële activiteiten ontplooien zonder dat er sprake is van een formele scheiding. Deze regels zijn erop gericht om kruissubsidiëring te voorkomen, waarbij winst uit de vrije markt wordt gebruikt om de sociale taak uit te voeren, of omgekeerd, waarbij de staatssteun die bestemd is voor sociale woningbouw wordt ingezet voor winstjachtige projecten.
De complexe relatie tussen de woningcorporatie, de gemeente als toezichthouder en de Europese Unie als insteller van staatssteunregels vereist een gedetailleerde analyse van de verschillende vormen van scheiding. Of het nu gaat om een administratieve scheiding binnen één juridische entiteit of een volledige juridische afsplitsing naar een dochteronderneming, het einddoel blijft hetzelfde: de staatssteun moet uitsluitend worden gebruikt voor de toegewezen kerntaken. De introductie van deze regels, met name via de Herzieningswet en de Woningwet die op 1 juli 2015 van kracht ging, markeerde een fundamentele verschuiving in het beheer van de sociale huurmarkt. Sindsdien is het verboden voor woningcorporaties om zich te bezighouden met activiteiten die niet binnen het DAEB-kader vallen, tenzij er sprake is van een markttoets die aantoont dat geen enkele commerciële partij bereid is de taak uit te voeren. Dit principe van "laatste reddingslijn" is essentieel om marktconcurrentie niet onnodig te verstoren.
Het Juridische Kader van Non-Activiteit en WNT-Regels
Het begrip "non-activiteit" binnen de context van woningcorporaties en de WNT (Wet Normering Topfunctionarissen) is een subtiel maar cruciaal juridisch concept. Het gaat hier niet om een algemene stopzetting van activiteiten, maar om een specifieke situatie waarin een topfunctionaris tijdelijk van zijn taken wordt vrijgesteld. De regels hieromtrent zijn geformuleerd in de Beleidsregels WNT 2020, specifiek in artikel 10. Volgens deze bepalingen geldt onvrijwillige non-activiteit, voorafgaand aan het einde van het dienstverband, niet als een uitkering wegens beëindiging van het dienstverband, maar als reguliere bezoldiging. Dit onderscheid is van groot belang voor de financiële afwikkeling van vertrekregelingen. Als de non-activiteit als bezoldiging wordt aangemerkt, valt er geen maximumbedrag van € 75.000 voor uitkeringen op deze situatie toe te passen, maar wordt het salaris wel meegerekend in het toepasselijke bezoldigingsmaximum.
Om van "onvrijwillige non-activiteit" te spreken, moeten er drie strikte voorwaarden worden vervuld. Ten eerste moet de non-activiteit eenzijdig door de werkgever, oftewel de WNT-instelling (de woningcorporatie), zijn opgelegd. Ten tweede moet de topfunctionaris uitdrukkelijk en aantoonbaar niet hebben ingestemd met deze situatie. Dit betekent dat de functionaris heeft geprotesteerd tegen de eenzijdige beslissing en zich tegelijkertijd bereid heeft verklaard om zijn of haar arbeid te verrichten. Ten derde mag de periode van non-activiteit niet langer duren dan noodzakelijk is om afspraken te maken over de beëindiging of voortzetting van het dienstverband. In de praktijk wordt een periode van drie maanden, die eenmaal met drie maanden kan worden verlengd, als voldoende beschouwd om uit een impasse te komen. Als deze voorwaarden niet worden vervuld, wordt de situatie niet als onvrijwillige non-activiteit beschouwd, maar als een vorm van vertrekregeling die wel valt onder de uitkeringsnorm.
Er bestaat een risico op misbruik van deze bepalingen. Het is mogelijk dat partijen proberen te enscenteren dat er sprake is van een eenzijdige non-actiefstelling, waarbij de topfunctionaris voor de vorm aangeeft bereid te zijn om te werken, terwijl de werkelijkheid een ander verhaal vertelt. Als er echter sprake is van een akkoord tussen partijen over de non-activiteit binnen een vertrekregeling, is er geen sprake van onvrijwillige non-activiteit meer. De wet schrijft dus voor dat een eenzijdige beslissing van de instelling de enige weg is om de status van onvrijwillige non-activiteit te verkrijgen, waartegen de topfunctionaris in bezwaar moet kunnen gaan. Deze strikte definitie voorkomt dat corporaties via creatieve boekhouding of akkoord-ontbreking de WNT-normen omzeilen. De toezichthouder, de Autoriteit Woningcorporaties (Aw), houdt toezicht op de juiste toepassing van deze regels om te verzekeren dat de beloning van topfunctionarissen binnen de gestelde grenzen blijft.
De Woningwet en de Scheiding van DAEB en Niet-DAEB Activiteiten
De basis voor het functioneren van woningcorporaties wordt gelegd door de Woningwet, die op 1 juli 2015 van kracht is gekomen. Deze wet garandeert een duidelijke scheiding tussen activiteiten die als Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB) worden aangemerkt en die welke daarbuiten vallen (niet-DAEB). De DAEB-activiteiten omvatten de sociale woningbouw en het verhuur van maatschappelijk vastgoed, zoals wijkkantoren of kinderopvangfaciliteiten die essentieel zijn voor de leefbaarheid. Dit zijn de kerntaken van de woningcorporatie. Elke andere activiteit, zoals de bouw van woningen voor de vrije sector of commerciële vastgoedbeheer, valt in de categorie niet-DAEB.
Deze scheiding is noodzakelijk omdat staatssteun voor de DAEB-activiteiten onverenigbaar is met de interne markt als deze niet wordt beperkt tot de toegewezen taken. Het Europese recht, en specifiek het DAEB-vrijstellingsbesluit (EU) 2025/2630, stelt dat staatssteun alleen mag worden gebruikt voor de sociale taken. Om dit te waarborgen, moet er een strikte scheiding zijn tussen de twee types activiteiten. De Woningwet schrijft voor dat deze scheiding kan plaatsvinden op twee manieren: administratieve scheiding of juridische afsplitsing.
Vergelijking van Scheidingsopties
De keuze tussen administratieve scheiding en juridische afsplitsing hangt af van de specifieke behoeften van de corporatie en de beschikbaarheid van middelen. De volgende tabel geeft een overzicht van de twee mogelijke vormen van scheiding:
| Kenmerk | Administratieve Scheiding | Juridische Splitsing |
|---|---|---|
| Definitie | Scheiding binnen dezelfde juridische entiteit door administratief te rekenen. | Volledige afsplitsing van activa naar een of meerdere woningvennootschappen. |
| Vermogensscheiding | Neen. Activa en passiva blijven binnen de hoofdentiteit, maar worden administratief gescheiden. | Ja. Er vindt een daadwerkelijke scheiding van vermogen plaats. |
| Doel | Voorkomen van kruissubsidiëring binnen één entiteit. | Volledige juridische scheiding van risico's en activa. |
| Toezicht | Vereist goedkeuring van de Aw vooraf. | Vereist goedkeuring van de Aw vooraf. |
| Toepassing | Geschikt voor kleinere niet-DAEB projecten of tijdelijke activiteiten. | Geschikt voor grootschalige commerciële projecten of dochterondernemingen. |
De administratieve scheiding betekent dat de woningcorporatie al haar baten, lasten, activa en passiva administratief toerekent aan een DAEB-tak en een niet-DAEB-tak. Dit is een interne administratieve verdeling zonder dat de juridische structuur verandert. Bij de juridische splitsing wordt daarentegen het niet-DAEB bezit volledig afgescheiden naar een aparte rechtspersoon, wat een volledige vermogensscheiding met zich meebrengt. Beide vormen vereisen vooraf instemming van de toezichthouder, de Autoriteit Woningcorporaties (Aw). Dit is nodig om te verzekeren dat de scheiding daadwerkelijk voorkomt dat staatssteun wordt gebruikt voor commerciële doeleinden.
De Markttoets als Toegangspoort tot Niet-DAEB Activiteiten
Een woningcorporatie mag slechts een niet-DAEB activiteit uitvoeren als er geen enkele commerciële partij bereid is de werkzaamheden uit te voeren. Deze eis is van cruciaal belang om marktverstoring te voorkomen. De gemeenten spelen hierin een actieve rol door het uitvoeren van een markttoets. Deze toets onderzocht of er naast de woningcorporatie geen marktpartijen zijn die de werkzaamheden willen uitvoeren. Als de markttoets aantoont dat er andere ondernemers zijn die bereid zijn de taak uit te voeren, dan mag de woningcorporatie de werkzaamheden niet uitvoeren.
Het principe achter deze markttoets is dat woningcorporaties geen concurrentie mogen vormen met het vrije bedrijfsleven als er een marktbeschikking is. Het doel is om te voorkomen dat de staatssteun die de corporatie ontvangt wordt gebruikt om concurrentie op de vrije markt uit te schakelen. Dit geldt bijvoorbeeld voor het bouwen van vrije sectorwoningen in een wijk waar huizen gesloopt worden. Dit kan alleen toegestaan worden als er een betere inkomensmix in de wijk wordt beoogd en er geen commerciële bouwers zijn die bereid zijn dit project te realiseren. De markttoets wordt uitgevoerd door de gemeente, wat aangeeft dat decentrale overheden een actieve rol hebben bij het toezicht op woningcorporaties.
Als de markttoets negatief uitvalt (geen andere marktpartijen geïnteresseerd), kan de woningcorporatie de activiteit ondernemen. Dit moet echter altijd gepaard gaan met de juiste scheiding van activiteiten. De markttoets is dus de eerste stap in het proces, maar de daadwerkelijke uitvoering vereist ook de naleving van de regels rondom de scheiding van DAEB en niet-DAEB. De Woningwet waarborgt deze scheiding om te voorkomen dat de staatssteun die is bestemd voor sociale woningbouw wordt gebruikt voor commerciële winstjacht.
Het Toezicht op de Scheiding en Voorkomen van Kruissubsidiëring
De scheiding van activiteiten is niet louter een interne aangelegenheid; het ondergaat strikt toezicht door de Autoriteit Woningcorporaties (Aw). Deze instantie houdt toezicht op de uitvoering van de administratieve of juridische scheiding, de scheiding van activa en passiva, en het voorkomen van mogelijke kruissubsidiëring en weglek van vermogen. De Aw heeft de bevoegdheid om goedkeuring te verlenen vooraf, wat betekent dat elke wijziging in het scheidingsregime eerst moet worden goedgekeurd.
Kruissubsidiëring verwijst naar de situatie waarbij winst uit niet-DAEB activiteiten wordt gebruikt om de DAEB-activiteiten te subsidiëren, of omgekeerd. Dit is streng verboden omdat het leidt tot een onrechtmatige concurrentievoordeel. De scheiding zorgt ervoor dat commerciële risico's van niet-DAEB activiteiten niet vermengen met de sociale DAEB activiteiten. In 2017 hebben alle corporaties hun sociale (DAEB) activiteiten gescheiden van hun commerciële (niet-DAEB) activiteiten. Voor elke wijziging in het scheidingsregime is vooraf goedkeuring nodig van de Aw.
Een specifiek punt van aandacht is de condities van de interne lening tussen de DAEB-tak en de niet-DAEB-tak. Bij de voorstellen die corporaties doen in het kader van de administratieve of de hybride scheiding, zijn de condities van de interne lening een belangrijk onderdeel. Beleidsaanpassingen en gewijzigde marktomstandigheden kunnen aanleiding zijn om de rente op de interne lening aan te passen. Dit voornemen legt u voor aan de Aw. De Aw controleert of de rente op deze lening marktconform is en niet leidt tot kruissubsidiëring.
De Rol van Gemeenten en de Europese Staatssteunregels
Naast de Aw hebben ook gemeenten een actieve rol weggelegd bij het houden van toezicht op woningcorporaties. Zij kunnen diensten die woningcorporaties leveren aanmerken als Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB). Hoewel steunmaatregelen in overeenstemming met de Europese staatssteunregels geoorloofd zijn, is het soms lastig om vast te stellen welke maatregelen wel en niet zijn toegestaan. De Europese Commissie heeft de bouw en verhuur van sociale woningbouw en maatschappelijk vastgoed als DAEB goedgekeurd. Dit besluit is omgezet in de Woningwet die sinds 1 juli 2015 van kracht is.
Het risico op overcompensatie is een centraal punt in de Europese regels. Overcompensatie treedt op als de staatssteun die is verstrekt groter is dan wat nodig is voor de toegewezen taken. De scheiding van activiteiten is de hoofdbeleid om dit risico te minimaliseren. De Woningwet zorgt er voor dat woningcorporaties zich hoofdzakelijk richten op de door hun toegewezen DAEB. Overheden hebben de rol van financier, regelgever en toezichthouder.
Naast de inwerkingtreding van het nieuwe Vrijstellingsbesluit (EU) 2025/2630 ("DAEB-Vrijstellingsbesluit (EU) 2025/2630") blijft het Besluit uit 2009, dat is overgenomen in de Woningwet, van kracht. Dit betekent dat er een continuïteit is in de regels rondom staatssteun. De gemeente moet ervoor zorgen dat er geen marktverstoring optreedt door het uitvoeren van de markttoets. Als een woningcorporatie een niet-DAEB activiteit wil uitvoeren, moet de gemeente eerst nagaan of er geen commerciële partijen zijn die dit willen doen.
Conclusie
De regelgeving rondom woningcorporaties is ontworpen om een delicate balans te bewaren tussen maatschappelijke taken en commerciële activiteiten. Het concept van non-activiteit speelt een cruciale rol binnen het kader van de WNT-regels, waar het gaat om de status van een topfunctionaris die tijdelijk van zijn taken wordt vrijgesteld. Deze non-activiteit moet onvrijwillig zijn om niet als een uitkering te worden aangemerkt, maar als reguliere bezoldiging. Tegelijkertijd is de scheiding tussen DAEB en niet-DAEB activiteiten essentieel om kruissubsidiëring en overcompensatie te voorkomen.
De Woningwet en de Europese staatssteunregels eisen een strikte scheiding van activiteiten, die kan plaatsvinden op administratief of juridisch niveau. De markttoets, uitgevoerd door de gemeente, fungeert als een toegangspoort; zonder deze toets mag een woningcorporatie geen commerciële activiteiten ontplooien. De Autoriteit Woningcorporaties (Aw) houdt toezicht op de uitvoering van deze scheiding en de condities van interne leningen. Het is van belang dat alle partijen, van de gemeente tot de topfunctionaris, de regels strikt naleven om de integriteit van de sociale sector te waarborgen. Alleen door deze strikte scheiding kan gegarandeerd worden dat de staatssteun uitsluitend wordt gebruikt voor de maatschappelijke taken die aan de woningcorporaties zijn opgedragen.