De vraag of sociale woningcorporaties staatssteun mogen ontvangen is geen binair 'ja' of 'nee', maar een complexe juridische en financiële constructie die volledig afhankelijk is van de Europese staatssteunregels en de Nederlandse implementatie daarvan. Het centrale mechanisme hierbij is het concept van Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB). Alleen voor activiteiten die als DAEB zijn aangemerkt, mag een overheid financiële steun verlenen zonder dat dit eerst bij de Europese Commissie hoeft te worden aangemeld. Deze regelgeving vormt de ruggengraat van de Nederlandse volkshuisvesting en bepaalt welke projecten gefinancierd kunnen worden en welke niet.
De kern van het systeem ligt in de scheiding tussen activiteiten die als DAEB worden beschouwd en die welke daar niet onder vallen (niet-DAEB). Een woningcorporatie mag staatssteun enkel ontvangen voor de financiering van sociale huurwoningen en specifieke maatschappelijke taken. Voor commerciële activiteiten, zoals de verkoop van particuliere woningen of het beheer van winkelpanden, is het ontvangen van staatssteun verboden. Deze strikte scheiding is ingevoerd om marktverstoring te voorkomen en te waarborgen dat publieke middelen uitsluitend worden ingezet voor maatschappelijke doelen en niet voor concurrentieversterkende doeleinden op de vrije markt.
Sinds de inwerkingtreding van de Herzieningswet en het nieuwe DAEB-besluit, is het verplicht voor woningcorporaties hun activiteiten te scheiden. Deze wetgeving is een reactie op de noodzaak om transparantie en efficientie in het gebruik van publieke middelen te waarborgen. Het doel is tweeledig: enerzijds het voorkomen van overcompensatie, waarbij een organisatie meer steun ontvangt dan nodig is, en anderzijds het scheiden van risico's. Door deze scheiding wordt voorkomen dat commerciële risico's doorwerken op de sociale taken, waarbij het publieke geld dat aan de sociale taken is verbonden, in gevaar zou kunnen komen door mislukte commerciële onderneming.
De Juridische Basis van DAEB en Staatssteun
Het concept van een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB) is afgeleid uit Europese regelgeving. In de context van de woningbouw betekent dit dat het aanmerken van bepaalde activiteiten als DAEB de overheid de mogelijkheid biedt om deze te financieren zonder dat dit als verboden staatssteun wordt beschouwd. De Europese Commissie heeft beslist dat sociale en betaalbare huisvesting onder de DAEB-regels valt. Dit biedt de overheid voldoende ruimte om de wooncrisis aan te pakken, mits aan strikte voorwaarden wordt voldaan.
Het nieuwe DAEB-besluit, dat in werking is getreden begin van het huidige jaar, vervangt het oude besluit uit 2012. Een cruciale wijziging in dit nieuwe besluit is de uitbreiding van de doelgroep. Waar voorheen voornamelijk de sociale huisvesting als DAEB werd beschouwd, biedt het nieuwe besluit ook ruimte voor betaalbare huisvesting voor middeninkomens. Dit is van belang omdat de bouwkosten en rentes zijn gestegen, waardoor veel projecten zonder publieke bijdrage niet rendabel zijn. Door de aanwijzing als DAEB kan de overheid compensatie verlenen. Deze compensatie valt onder de vrijgestelde staatssteunregels en vereist geen voorafgaande goedkeuring van de Europese Commissie, zolang de voorwaarden van het besluit worden gevolgd.
De voorwaarden voor deze vrijgestelde steun zijn echter zeer strikt. Er moet sprake zijn van een duidelijke definitie van de taakomschrijving. De staatssteun mag uitsluitend worden gebruikt voor de financiering van de DAEB-taken. Dit betekent dat als een woningcorporatie een bouwproject realiseert, het deel van het project dat onder DAEB valt, kan worden gefinancierd met middelen van de overheid. Het deel dat commerciële activiteiten betreft, moet volledig uit eigen middelen worden betaald.
Het principe van "onrendabele top" is hierbij een sleutelbegrip. Een project heeft vaak een negatief verschil tussen de marktwaarde van de woning en de kosten van realisatie. Als de overheid dit verschil dekt, is dat staatssteun. Om dit te rechtvaardigen, moet het project als DAEB worden aangemerkt. Dit geldt voor zowel sociale als betaalbare woningen. In het verleden werd dit voor sociale woningen standaard toegepast, maar voor betaalbare woningen was het minder gebruikelijk. Het nieuwe DAEB-besluit versterkt de rechtsgrondslag voor beide categorieën, wat essentiële financiële ruimte creëert voor de nieuwe regering die streeft naar de bouw van honderdduizend woningen per jaar.
De Vereiste Scheiding tussen DAEB en niet-DAEB
De scheiding tussen DAEB (sociaal) en niet-DAEB (commercieel) is niet slechts een boekhoudkundig formalisme, maar een fundamentele vereiste voor het ontvangen van staatssteun. Sinds 2017 hebben alle woningcorporaties deze scheiding moeten doorvoeren. De wetgeving stelt dat woningcorporaties moeten concentreren op hun kerntaken zoals omschreven in de Woningwet. Deze kerntaken omvatten het verhuizen van sociale huurwoningen, het beheren van maatschappelijk vastgoed en het leveren van diensten voor de leefbaarheid.
Er bestaan verschillende vormen van scheiding die een toegelaten instelling kan kiezen. Dit zijn de administratieve, hybride of juridische scheiding, en het verlicht regime. De keuze hangt af van de grootte van de corporatie en de aard van de activiteiten. Doel van deze scheiding is tweeledig: - Het waarborgen dat staatssteun alleen voor sociale activiteiten wordt gebruikt en niet voor commerciële activiteiten die de markt kunnen verstoren. - Het mogelijk maken om te toetsen of er sprake is van overcompensatie. Als een corporatie te veel steun ontvangt, moet dit kunnen worden teruggevorderd. - Het scheiden van risico's. Commerciële risico's van niet-DAEB activiteiten mogen niet vermengen met de sociale DAEB activiteiten.
Deze scheiding is van cruciaal belang voor de financiële veiligheid van de sector. Als een commerciële activiteit faalt, mag dit niet leiden tot het verlies van de middelen die bestemd zijn voor de sociale taken. De overheid wil voorkomen dat belastinggelden worden versneden in ondernemingen die niet maatschappelijk noodzakelijk zijn. De scheiding zorgt er ook voor dat de overheid kan controleren of de verstrekte steun overeenkomt met de kosten van de DAEB-taak. Als er sprake is van overcompensatie, dat wil zeggen dat de steun hoger is dan de kostprijs van de taak, moet het verschil worden teruggevorderd.
In de praktijk betekent dit dat een woningcorporatie twee boeken moet bijhouden. De DAEB-activiteiten worden gefinancierd door de overheid, de niet-DAEB-activiteiten moeten marktconform gefinancierd worden. De wetgeving is hierbij streng: een corporatie mag geen functie hebben bij een andere corporatie en mag geen lid zijn van het bestuur van een gemeente, provincie of waterschap. Dit voorkomt belangenverstrengeling.
Financieringsprogramma's en Subsidievoorwaarden
Om de woningcrisis aan te pakken, heeft het Rijk specifieke programma's gelanceerd. Twee van de belangrijkste zijn het Woningbouwimpuls (WBI) en het Startbouwimpuls (SBI). Deze programma's zijn ontworpen om lokale overheden te ondersteunen bij het realiseren van sociale en betaalbare woningen. De Europese staatssteunregels bieden voldoende ruimte om deze programma's te gebruiken, mits ze voldoen aan de DAEB-eisen.
Het WBI-programma heeft een budget van driehonderd miljoen euro. Gemeenten kunnen individueel of in samenwerking met andere gemeenten een aanvraag indienen. Deze subsidie mag maximaal 50% van het aangetoonde publieke financiële tekort dekken. Dit betekent dat de gemeente zelf een substantiële bijdrage moet leveren. Een project komt pas in aanmerking als de financiële bijdrage essentieel is voor de voortzetting van het project.
Het SBI-programma richt zich op projecten met een zogeheten "onrendabele top". Dit is het verschil tussen de marktwinkel van de woning en de kostprijs. Als dit verschil negatief is, kan er sprake zijn van staatssteun. Voor een SBI-aanvraag gelden strenge termijnen: het project moet kunnen starten in 2024 of 2025 en de woningen moeten binnen 36 maanden na bouwstart worden opgeleverd. Bovendien moet het project uit minimaal 50% betaalbare woningen bestaan. Het project moet betrekking hebben op permanente huisvesting en er moet vooraf duidelijk zijn dat de betrokken partij (corporatie of ontwikkelaar) de aanvraag ondersteunt.
Gemeenten die WBI- of SBI-steun ontvangen, kunnen deze middelen doorgeven aan een woningcorporatie of ontwikkelaar. Het is van cruciaal belang dat de gemeente controleert of de middelen binnen de EU-regels voor staatssteun vallen. Een gemeente kan de bouw van sociale en betaalbare woningen aanwijzen als een DAEB. Dit geldt voor sociale woningen, maar het nieuwe besluit maakt het ook mogelijk voor betaalbare woningen, hoewel dit in het verleden weinig gebruikelijk was.
Borging en Financiële Veiligheid
Naast directe subsidies speelt de borging van leningen een centrale rol. WSW (Wetsteun Woningbouw) biedt borgstellingen voor leningen van woningcorporaties die als deelnemer zijn geregistreerd. Dit geldt voor zo'n 98% van de woningcorporaties. Deze leningen worden gebruikt voor de financiering van sociale huurwoningen en maatschappelijke taken. Omdat de borging wordt beschouwd als staatssteun (door de achtervang van gemeenten en het Rijk), is deze alleen mogelijk voor de financiering van Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB).
Deze borging zorgt voor financiële stabiliteit en maakt het mogelijk voor corporaties om tegen gunstige voorwaarden leningen te krijgen. Het is essentieel dat deze borging strikt wordt gelimiteerd tot de DAEB-activiteiten. Als een corporatie ook niet-DAEB activiteiten heeft, mag deze niet worden gedekt door de staatsborging. De scheiding die eerder genoemd is, is hierbij van doorslaggevend belang.
Bestuursstructuur en Regelaarsrol
De rol van het bestuur en toezicht van een woningcorporatie is onderhevig aan strikte eisen om belangenverstrengeling te voorkomen en de integriteit van het systeem te waarborgen. Kandidaat-bestuurders en kandidaat-toezichthouders (commissarissen) moeten een 'geschiktheidstoets' ondergaan voordat ze worden benoemd. Deze toets controleert of de persoon geschikt is voor de functie en of er incidenten uit het verleden zijn.
Daarnaast gelden strenge regels voor nevenfuncties. Een bestuurder mag geen functie hebben bij een andere woningcorporatie. Ook mag een bestuurder geen lid zijn van het bestuur van een gemeente, provincie of waterschap. Deze regel is ingesteld om te voorkomen dat er sprake is van een conflict van belangen tussen de overheid en de corporatie, wat de transparantie van de staatssteun zou kunnen ondermijnen.
Ook de rol van de huurders is significant. Huurdersorganisaties hebben instemmingsrecht bij fusies en andere vormen van samenwerking tussen woningcorporaties. Daarnaast dragen huurdersorganisaties minimaal een derde van de leden van de raad van commissarissen voor. Deze voordracht is bindend. Deze bepaling zorgt ervoor dat de belangen van de doelgroep (huurders) direct in de governance worden vertegenwoordigd.
Doelgroepafbakening en Kwaliteitseisen
Een van de meest cruciale voorwaarden voor het ontvangen van staatssteun is de doelgroepafbakening. De overheid eist dat een bepaald percentage van de vrijgekomen woningen wordt toegewezen aan specifieke doelgroepen. Volgens de regels moet een woningcorporatie in 2025 jaarlijks minimaal 92,5% van de vrijgekomen DAEB-woningen toewijzen aan huishoudens met een maximaal inkomen. Dit percentage kan ook 85% zijn, mits er lokale prestatieafspraken zijn gemaakt.
Dit betekent dat de staatssteun direct gekoppeld is aan de doelgroep. Als een corporatie minder dan het vereiste percentage aan de doelgroep toewijst, kan de steun als ongerechtvaardigd worden beschouwd. Dit is een mechanisme om te waarborgen dat het publieke geld daadwerkelijk degenen bereikt die daarvoor zijn bedoeld.
Daarnaast stelt het nieuwe DAEB-besluit nieuwe eisen aan de kwaliteit en de duur van de inzet. De overheid wil niet alleen dat er woningen worden gebouwd, maar dat deze van hoge kwaliteit zijn en dat de taak voor een lange termijn wordt uitgevoerd. Transparantie is een andere sleuteleis. De overheid moet duidelijk kunnen maken hoeveel steun is verstrekt en welke taken eruitgevoerd zijn. Dit maakt het mogelijk om overcompensatie te detecteren en eventueel terug te vorderen.
Conclusie
De vraag of sociale woningcorporaties staatssteun ontvangen mogen beantwoorden met een genuanceerd "ja, maar". Het ontvangen van staatssteun is volledig gebaseerd op de strikte scheiding tussen DAEB en niet-DAEB activiteiten. Alleen de sociale taken (DAEB) kunnen worden gefinancierd met publiek geld. Dit geldt voor directe subsidies via programma's als WBI en SBI, alsook voor de borging van leningen door WSW.
Het nieuwe DAEB-besluit heeft de kaders verbreed door betaalbare woningen voor middeninkomens ook onder DAEB te laten vallen, wat essentieel is voor de strijd tegen de wooncrisis. Toch blijven de voorwaarden streng: strikte scheiding, duidelijke doelgroepafbakening, en transparantie over de inzet van middelen. De overheid kan alleen staatssteun verlenen als er sprake is van een "onrendabele top" en als het project binnen de Europese regels past.
Voor woningcorporaties betekent dit dat ze constant moeten controleren of hun activiteiten voldoen aan de DAEB-definitie. Voor de overheid betekent dit dat elk project waarbij staatssteun wordt verstrekt, moet voldoen aan de voorwaarden van het nieuwe besluit. De structuur van het systeem is dusdanig ontworpen dat marktverstoring wordt voorkomen en dat publieke middelen uitsluitend worden ingezet voor maatschappelijk noodzakelijke taken. De combinatie van WBI, SBI en de DAEB-regels biedt de ruimte die nodig is om de bouw van sociale en betaalbare woningen te realiseren, zolang de regels strikt worden nageleefd.