Inleiding
De AOW-uitkering vormt een belangrijk inkomen voor ouderen die hun pensioen ontvangen. De hoogte van deze uitkering hangt onder meer af van het wettelijk minimumloon (WML) en de regels rond de zogenaamde kostendelersnorm. Deze norm houdt in dat mensen die samenwonen in het algemeen een lagere AOW-uitkering ontvangen dan alleenstaanden, omdat zij verondersteld worden bepaalde kosten zoals woningkosten en huishoudelijke uitgaven te kunnen delen. In de afgelopen jaren zijn er echter significante veranderingen geweest in de regelgeving rond de kostendelersnorm in de AOW. Deze artikkel biedt een overzicht van de huidige situatie, de historische ontwikkelingen en de gevolgen van deze wijzigingen.
De huidige regelgeving: AOW-uitkering en de kostendelersnorm
AOW-uitkering per persoon
Momenteel heeft een alleenstaande AOW’er recht op een uitkering ter hoogte van 70% van het wettelijk minimumloon (WML). Voor echtparen en samenwonenden geldt een lagere uitkering van 50% WML per persoon, omdat zij verondersteld worden bepaalde kosten, zoals huisvestingskosten, te kunnen delen. Deze regel is bekend als de kostendelersnorm.
De kostendelersnorm is ontworpen om ervoor te zorgen dat mensen die samenwonen hun kosten niet volledig op het AOW-inkomen kunnen gaan verrekenen. Het idee achter deze regel is dat het delen van woning- en huishoudelijke kosten leidt tot een hoger netto-inkomen dan wanneer iedereen apart woont.
Uitzonderingen en bezuinigingsmaatregelen
In het regeerakkoord van het huidige kabinet was een bezuinigingsmaatregel opgenomen, die inhield dat de lagere AOW-uitkering ook zou gelden voor alleenstaande AOW’ers die samenwonen met een kind. Dit zou betekenen dat ook zij onder de kostendelersnorm zouden vallen, wat resulteerde in een verlaagde uitkering. Echter, na eerder toegezegd te hebben dat deze maatregel niet zou worden ingevoerd, heeft de ministerraad besloten om het wetsartikel over de kostendelersnorm voor deze situatie volledig uit de wet te halen.
Het niet invoeren van deze maatregel kost structureel € 214 miljoen, zoals meerdere bronnen aangeven. Deze beslissing betekent dat alleenstaande AOW’ers die samenwonen met een kind in de toekomst niet langer verplicht zijn om de kostendelersnorm toe te passen, en dus hun uitkering op basis van 70% WML zal blijven.
Uitstel van de kostendelersnorm en de rol van de mantelzorg
Oorspronkelijke plannen
De invoering van de kostendelersnorm in de AOW was oorspronkelijk bedoeld om het systeem eerlijker en duurzamer te maken. De regering had gepland dat de uitkering van alleenstaanden zou worden verlaagd naar het niveau van echtparen (50% WML) om samenwonenden niet in een gunstiger positie te brengen. Deze verlaagde uitkering zou vanaf 1 juli 2016 stapsgewijs worden ingevoerd, met als doel het niveau van 50% WML te bereiken tegen 1 januari 2019.
Echter, vanwege tegengestelde visies binnen het kabinet en de samenloop met hervormingen in de zorg, is deze invoering met een jaar uitgesteld. De regering wilde eerst onderzoeken wat de gevolgen van de kostendelersnorm zouden zijn voor de mantelzorg. Mantelzorgers – mensen die informeel zorg geven aan een familielid of vriend – zouden namelijk een lagere uitkering kunnen ontvangen als zij samenwonen met de persoon waarvoor zij zorgen.
Gevolgen voor mantelzorg
De kostendelersnorm kan een negatief effect hebben op mantelzorgers. Mantelzorgers die samenwonen met de persoon waarvoor zij zorgen, zouden hun AOW-uitkering verliezen. Voor mantelzorgers die relatief weinig verdienden of helemaal geen inkomen hadden, betekent dit dat hun uitkering verder zou dalen. Omdat mantelzorg vaak een essentiële rol speelt in het zorgsysteem, wilde de regering dit effect beoordelen voordat de kostendelersnorm volledig zou worden ingevoerd.
De beslissing om de invoering te vertragen, en uiteindelijk om het wetsartikel volledig te schrappen, betekent dat mantelzorgers die samenwonen met hun zorgontvanger niet langer onder de kostendelersnorm vallen. Dit is een positieve ontwikkeling voor deze groep, aangezien het zorgrelatieaspect vaak complex is en niet altijd eenvoudig in het kader van de AOW-regels valt te passen.
Samenwonen en de AOW-uitkering: een kost-voordeelanalyse
Een belangrijke overweging bij de kostendelersnorm is of het financieel voordelig is om samen te wonen. Uit berekeningen is gebleken dat huishoudens die onder de kostendelersnorm vallen op het einde er op achteruit gaan, maar dat het lonend is om samen te wonen. Het kostenvoordeel van samenwonen levert namelijk een groter voordeel op dan het nadeel van de verlaagde AOW-uitkering.
Deze analyse onderstreept dat het delen van kosten zoals woning, elektriciteit en water voordelig is, zelfs wanneer het AOW-inkomen iets lager ligt. Het betekent dat het beleid van de kostendelersnorm in het algemeen in lijn staat met het idee dat mensen die samenwonen, economische voordelen kunnen behalen.
Toch blijft het een discussiepunt of de kostendelersnorm een eerlijke benadering is. In sommige gevallen kan samenwonen bijvoorbeeld ook een financieel nadeel opleveren, bijvoorbeeld als één van de partners een hogere uitkering heeft en de andere partner daardoor verlies lijdt. In dergelijke gevallen kan het beleid van de kostendelersnorm onverhoopt ongelijkheid teweegbrengen.
De kostendelersnorm in de praktijk
De kostendelersnorm is reeds ingevoerd in de bijstandswet, waarbij het doel was om het stapelen van uitkeringen achter één voordeur te voorkomen. Het voorbeeld dat vaak genoemd wordt, is dat van een gezin met één kostwinner tegen een modaal salaris en een gezin met inwonende kinderen die allemaal in bijstand zitten. In dat scenario was het gezin met de kostwinner beter af.
Hoewel dit voorbeeld eenvoudig klinkt, is het in de praktijk vaak complexer. Veel gezinnen zouden in de praktijk ook kunnen werken of zelf aanvragen om bijstand, waardoor het totaalinkomen van het gezin met de kostwinner groter zou zijn. Bovendien is het aantal gezinnen in de praktijk dat daadwerkelijk in een dergelijke situatie verkeert, niet altijd duidelijk.
In de praktijk treft de kostendelersnorm in de bijstand vooral ouderen en mensen die al op een laag inkomen leven. Voor deze groepen betekent de kostendelersnorm vaak dat hun uitkering verder wordt verlaagd, wat hun al arme situatie nog verder kan verslechtern.
De rol van de ministerraad en politieke discussies
De uiteindelijke beslissing om de kostendelersnorm uit de wet te halen, is genomen door de ministerraad. Hoewel de regering in het begin deze maatregel had opgenomen in het regeerakkoord als een bezuinigingsmaatregel, bleek er binnen het kabinet een wisselende visie te zijn op de invloed van deze norm op mantelzorgers en samenwonenden.
Minister Dijsselbloem had bijvoorbeeld al aangekondigd dat hij de kostendelersnorm zou afwijzen, terwijl de verantwoordelijke staatssecretaris, Klijnsma, destijds de officiële standpunt verdedigde dat de invoering van de norm enkel uitgesteld was. Deze wisselende communicatie heeft geleid tot verwarring bij burgers en bij de media.
Toch is het duidelijk dat de regering uiteindelijk heeft gekozen voor een beleid dat meer flexibiliteit biedt aan mantelzorgers en samenwonenden, en die niet automatisch onder de kostendelersnorm vallen.
De toekomst van de AOW-uitkering
Hoewel de kostendelersnorm voor een aantal situaties is uit de wet gehaald, blijft het beleid om uitkeringen te verlagen bij mensen die samenwonen, in andere regelingen zoals de Wet Werk en Bijstand wel van toepassing. Daarbij wordt de kostendelersnorm niet uitgesteld, wat betekent dat deze norm daar wel zal blijven gelden.
De regering heeft aangekondigd dat zij verder onderzoek zal doen naar de effecten van de kostendelersnorm in de AOW, met name in relatie tot de mantelzorg. Tot die tijd blijft de huidige regelgeving van kracht, waarbij alleenstaande AOW’ers een uitkering van 70% WML ontvangen, en echtparen en samenwonenden een uitkering van 50% WML per persoon.
Conclusie
De kostendelersnorm in de AOW is een complexe regel die aanzienlijke gevolgen kan hebben voor mensen die samenwonen. De regering heeft besloten om de invoering van deze norm uit te stellen en uiteindelijk uit de wet te halen, met name voor situaties waarin een alleenstaande AOW’er samenwoont met een kind. Deze keuze is gedaan om de mantelzorg en de financiële situatie van mantelzorgers te behouden.
Ondanks deze wijzigingen blijft de kostendelersnorm in andere regelingen, zoals de Wet Werk en Bijstand, van kracht. Het is belangrijk om te onthouden dat samenwonen vaak voordelig is in termen van kostenverdeling, maar dat het beleid van de kostendelersnorm dit effect tegenwerkt door de uitkering te verlagen.
De regering blijft onderzoeken of en hoe de kostendelersnorm in de AOW verder aangepast kan worden, zodat het zowel eerlijk als duurzaam is. Tegen die achtergrond is het huidige beleid een tijdelijke oplossing, die gericht is op het behoud van mantelzorg en het voorkomen van onverhoopte gevolgen voor ouderen die samenwonen.